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转变观念  整合资源
推动政府法律顾问工作向更高层次迈进
漯河市律协会长  卢延祥
 
近年来,漯河市律协高度重视政府法律顾问工作,认真推荐优秀律师担任政府法律顾问,并要求其转变观念,在做好复议、应诉传统顾问工作的基础上,围绕经济建设中心,参与政府重大决策、经济社会发展重大事项、社会矛盾化解等问题的处理,把推进政府依法决策作为法律顾问的首要任务,在服务方式上,由被动服务向主动服务转变;在服务内容上,由单一参与处理遗留问题向全面参与经济社会事务转变。通过创造性地开展工作,提高了政府依法决策水平,促进了政府各项工作的有序开展。
一、积极整合资源,努力转变观念,围绕政府中心工作,促进科学发展。
近年来,根据政府工作需要,我们整合律师资源,推荐优秀律师组建政府法律顾问团、为政府领导担任专职顾问和成立政府中心工作专项顾问团等多种顾问形式,为政府中心工作服务,为社会稳定服务。使得我们的服务工作更有针对性,更能发挥律师的作用。
在实际工作中,我们努力转变政府法律顾问观念,改变了法律顾问工作仅仅是打官司和服务滞后的局面,着力解决顾问工作与经济建设“两张皮”现象,牢牢抓住经济建设这个中心,把引导依法决策与促进经济发展结合起来,使政府法律顾问工作成为全市经济发展不可或缺的一部分,为政府在招商引资、重点项目建设、国企破产、改制等方面的决策提供全过程服务。我们先后直接参与了许多政府重大经济决策,如漯河双汇集团(控股上市公司双汇发展)转让国有股权、漯河银鸽集团(控股上市公司银鸽投资)转让国有股权、漯河市科教文化艺术中心重点工程建设等30余项,出具法律意见书80余份,保证了相关工作的顺利进行。
二、推进依法决策,解决民生诉求
依法决策是政府依法行政的核心,特别是当前正处于社会深层矛盾凸现时期,坚持依法决策尤为重要。政府法律顾问作为政府法律方面的参谋、助手,就是要为政府决策、处理问题时把好法律关,降低决策风险和失误。
漯河市没有立法权,市政府制定的规范性文件主要是将国家法律政策执行落实到位,我们认为合法可行的规范性文件是依法行政的源头活水,具体落实的惠民政策是化解民生问题的关键所在。针对现实中一些部门在起草政策性文件中存在的抄袭上级、无的放失、随意发文、以言代法、揽权谋利、危害百姓等问题,我们引导政府法律顾问适时提出制定规范性文件的重点是要把惠民政策细化,便于落实,把行政权力规范便于保护民权,把政策措施结合本地实际便于创造性执行,实践中政府法律顾问在加强合法性审查的同时,还注重“可行性”审查,不仅敢于说不,而且善于说行。近年来,我们组织政府法律顾问参与审核了《漯河市城市房屋拆迁管理办法》、《漯河市城中村建设办法》、《漯河市房地产交易管理办法》等三十余件涉及民生方面的规范性文件。通过积极认真参与规范性文件审核,将法律服务的关口前移,使政府法律顾问由“消防员”成为“预防员”,在政府和民众之间建立一个通关桥,有效地过滤了那些违法的、不合理的侵犯公民合法权利的政府行为,使那些符合漯河市情、有利于漯河经济社会发展的惠民政策得以出台实施,为漯河的发展创造了良好的法制环境。
  2007年,漯河市委、市政府经过充分调研和科学论证,并经市人大常委会决议,决定高标准推进沙澧河综合开发建设。工程分三期进行,首期拆迁涉及7个乡镇(办事处)18个村共5699户,企事业单位120多个,总拆迁面积100多万平方米。在这一关系漯河重大发展的工作中,法律顾问积极参与,同有关部门一起反复研究论证,制定了公正合理、惠民利民的拆迁补偿安置政策,被拆迁房屋面积计算、货币补偿标准确定、过渡期租房补助费补偿等均依法合理解决,解除了被拆迁群众的后顾之忧。
  在做好政策制定、法律把关的同时,市律协还抽出专人组建沿河拆迁法律顾问团参加开发建设指挥部办公室政策法规组的工作,负责处理各种法律问题。通过努力工作,保证了沿河开发建设拆迁, 做到了合理规范,确保了被拆迁群众的合法权益, 取得了“和谐拆迁”的良好效果。这一做法得到徐光春书记的充分肯定,指派省委办公厅进行专题调研,并要求全省学习借鉴。省委办公厅在调研后认为,实践表明,“只要政府做到依法决策,再棘手的难题也能破解,再复杂的矛盾也能解决,再难的事情也能办好”。
  三、依法沟通协调,化解社会矛盾
  近年来,政府法律顾问在做好经济、社会发展方面事务的同时,积极主动,直接参与重大社会矛盾的化解和处理,既当好“法律专家”把好关,又当好“决策参谋”提方案,实现了从幕后到台前的转变,在维护社会稳定中发挥了积极作用。
2008年1月,全国最大的塑料袋生产企业漯河市华强塑胶有限公司因国家产业政策调整及其他原因,决定解散。该公司2006年销售收入15亿元,用工12000多人,职工得知公司将要解散的消息后,多次到市政府上访,甚至堵塞了107国道,强烈要求处理职工遗留问题,提出了多项维权要求。华强公司则认为,1月31日所有职工的合同均已到期,企业可以终止合同,对职工要求均以合同中有约定予以拒绝。针对这一突发重大纠纷,漯河市委、市政府高度重视,迅速成立工作组,并明确由市政府法制办牵头成立包括政府法律顾问在内的政策法规小组,全力参与,依法稳妥解决问题。根据市领导指派,政府法律顾问对职工提出的问题,属于政府部门职能的,及时协助相关部门答复;属于企业应办理的,协调尽快办理;对个案情况引导走仲裁解决,解决了职工大部分要求。对最关键的经济补偿问题, 华强公司认为,根据合同,补偿金已分摊到职工各月收入中,且已超过法定标准。我们认为,合同约定补偿是对合同整个周期,依据1月1日开始施行的《劳动合同法》,仅2008年1月份即应补偿半月工资。经与华强公司委派的8名律师激烈辩论,对方最终认可了我们的意见。华强公司对 2008年1月31日合同到期的职工,按本人合同周期内月平均待遇收入60%的标准,支付安置费。该方案得到了职工代表的一致通过,维护了一万多名职工的切身利益。问题解决后,市政府领导、职工和华强公司都对问题的妥善解决表示满意。
四、从参与行政复议和行政诉讼中,总结案件特点,分析败诉原因,找出存在问题,增强整改工作的针对性,提高行政执法的能力和水平。
行政复议和行政诉讼大多事关公民、法人和其他组织人身权和财产权,顾问律师代理政府应诉案件,依法解决行政纠纷,使政府部门公正合法的行政行为,在诉讼中得到法院判决的支持,有利于维护政府的法治形象,增强政府行为的社会公信力。近三年来,我们共代理以政府为被告的行政诉讼案件100余件,这些案件呈民生类案件明显增多并持续增长,因宅基地、征地引起的群体性案件数量居高不下的特点。为此,我们不是就办案而办案,而是积极向政府建议,和当事人沟通、协商,主动征求法院的意见,能够和解的就争取和解解决,采用这种方式处理的案件有20余起。如漯河东方冶金设备有限公司诉市政府为惠宾房地产开发有限公司颁发土地证一案,我们多次与漯河东方冶金有限公司、漯河市惠宾房地产开发有限公司和孙庄村委会协商,化解矛盾,在多方共同努力下,就分歧达成共识,签订协议书,促使漯河东方冶金设备有限公司撤回起诉。这种协调解决行政争议的方法,化解了矛盾,促进了和谐,得到了政府领导、法院及当事各方的肯定。
另外,我们针对办理案件中发现政府或政府部门执法中存在的问题,经梳理后形成书面材料呈报政府领导和有关部门,以增强整改工作的针对性,提高行政执法的能力和水平。近年来,政府法律顾问共提出法律建议四十多条。
五、做好政府法律顾问工作的几点体会
(一)领导重视是做好政府法律顾问工作的重要保证
我市于1996年开始聘请政府法律顾问,并先后进行了多次调整。政府法律顾问团成立时,在政府全会上举行了隆重的聘请仪式,并专门下发文件,明确政府法律顾问的职责是:(1)为市政府的宏观管理和重大决策提供法律意见和建议;(2)参与审查、修改市政府规范性文件;(3)协助市政府草拟、审查合同、章程等重大法律文书;(4)参与和协助解决涉及市政府的重大行政、民事、经济纠纷和争议;(5)受市政府委托,代理诉讼活动;(6)就市政府的行政管理活动及时提出法律建议;(7)参与政府重大建设项目的法律论证、谈判和签约;(8)宣传社会主义法制和提供法制建设信息;(9)市政府委托办理的其他法律事务。并要求各级人民政府、市政府各部门要高度重视依法行政工作,切实加强行政执法工作,依法处理各项经济、社会事务。对市政府法律顾问依职责开展的工作,要给予积极配合和支持。正是政府领导的重视和支持,才为我们更好地开展工作创造了有利条件。
(二)以政府法制机构为依托,是做好法律顾问工作的机制保证。
在市政府《关于聘请法律顾问的通知》中明确市人民政府法制机构具体负责市政府与法律顾问之间的工作联系和协调工作。实践表明,这一工作机制是适应法律顾问工作实际的。从职能和作用上来说,政府法制机构和政府法律顾问不谋而合地扮演着政府的法律参谋和助手的角色;政府法制机构的法定地位及工作职责性质决定了其在行政管理业务与法律专业技能的紧密结合上,在政府需求信息的掌握以及在领会和把握行政决策意图等各方面都具有独特的优势;政府法制机构所具有的利益超脱性和中立性,也与政府法律顾问的特征和价值取向相一致,这都为法律顾问工作的开展提供了便利和保障。
(三)提高素质是做好政府法律顾问工作的基本保证。
政府法律顾问是政府聘请或配备法律专家为政府处理有关政府法律事务和提供各种法律服务,其出发点是为了发挥法律专家的“外脑”作用,便于决策者选择最佳决策方案,从制度上保证重大决策和专业性较强的决策事项的科学性和合法性,避免和减少决策失误的发生。这就对法律顾问的政治素质、法律素质、协调能力和职业道德提出了更高的要求,法律顾问要有大局意识和责任意识,紧紧围绕政府的中心工作提供法律服务。
(四)增强工作的主动性和预见性,是做好法律顾问工作的根本保证。
发挥法律顾问在处理突发性、经常性事务中的积极作用,拓展对重大事件的前瞻性服务,变事后补救为事先预防,使法律顾问真正成为政府的法律参谋,就必须增强工作的主动性和预见性,这是做好法律顾问工作的根本保证,也是法律顾问工作能够得到领导重视、工作排上位置、充分发挥作用的根本保证。
 
 
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