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行政诉讼的几个问题
卢延祥
 
    一、行政诉讼中几种特殊情况下原告资格的认定
    (一)关于行政诉讼原告的法律规定
    1、《行政诉讼法》第24条第一款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”;
    2、《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”
    3、最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”。
    4、最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第1条第六项规定:“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
    根据上述规定来看,所谓行政诉讼原告,是指对行政机关或授权组织的具体行政行为不服,依照《行政诉讼法》,以自己的名义向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。根据这一定义,原告具有以下特征:1、原告须是公民、法人或者其他组织;2、原告是与被诉具体行政行为有法律上的利害关系的人,法律上的利害关系是指对其权利义务可能会产生实际影响(客观要件);3、原告须是认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益的人。因此,行政诉讼原告的资格受到一定的限制,并非每个人都可以作为原告起诉;同时,行政诉讼原告也并非都是行政管理相对人。
     (二)几种原告类型
    1、关于受害人能否作为原告的问题
     此处所说的受害人,就是受到其他主体违法行为侵害的人。加害人由于受到行政机关处罚也称为受罚人。在发生侵害时可以有以下两种情况:一是行政机关不予处理,这里没有受罚人;二是行政机关进行了处理,处罚了加害人,但受害人仍然不服。这都涉及到受害人是否有原告资格的问题。
     受害人在上述两种情况下,都有原告的资格,只要其他条件具备,就有权提起行政复议或行政诉讼。主要理由是:(1)有的法律已明确规定受害人有权起诉,如治安管理处罚条例。《若干问题解释》第13条第三项也明确规定了要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。(2)我国《行政诉讼法》承认权利主体在其合法权益受到侵犯时向主管行政机关的要求保护是一种合法权利,即受保护权。例如《行政诉讼法》第11条第5项就规定,申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,如果行政机关拒绝履行或者不予答复的,申请人有权向法院起诉。这样的规定实际上就是全面承认受害人原告资格而不是仅限于个别领域。
     2、对民事纠纷进行行政处理后的行政诉讼原告的问题
     最高人民法院《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》已经对这类问题分别作了解释和区分,《若干问题的解释》虽然只规定了“调解行为”和“法律规定的仲裁行为”不属于行政诉讼的受案范围,而没有区分强制与否等。
    我认为,对民事纠纷进行行政“裁决”、“强制性决定”、“处理决定”不服的纠纷当事人,均可以原告资格提起行政诉讼,而对民事纠纷进行“调解”、“仲裁”不服的纠纷当事人,则只能以民事诉讼原告资格向法院起诉。由此可见,在对民事纠纷进行行政裁决、决定时,是具体行政行为,原民事纠纷双方主体如有不服,均有资格作为原告而起诉。当然,在一个案件中可考虑一方作原告,另一方为诉讼第三人。
    3、关于企业投资人的原告资格问题
     在有两个以上投资人组成的各式各样的企业中,投资各方的权益与所投资组成的企业的权益,一般情况下都是混同的、一致的,但是,在个别情况下二者的权益也可以不一致。这就有必要探讨作为投资者的企业内部权利人的原告资格。《若干问题的解释》关于这个问题有两个方面的规定:一是规定联营企业、中外合资企业、中外合作企业的联营、合营、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受到具体行政行为侵害的,均可以以自己的名义提起诉讼。二是规定股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的,可以以企业名义提起诉讼。从以上两个方面的规定中我们可以看出,司法解释对于联营、合资、合作企业内部的权利人赋予了独立的诉讼主体地位,承认无论是企业权益受损还是内部权利人的合法权益受损,该内部权利人均具有法律上的利害关系,可以充当原告,而且都可以以内部权利人自己的名义提起诉讼。而对于股份制企业则有所不同,由于在股份制企业中,股东的权益被认为是被企业完全吸收,所以,涉及企业权益的时候,它的利害关系人就成为了企业而不包含企业的投资人。至于股东大会、股东代表大会、董事会等是作为企业的权力机构代表企业权益的,他们以企业名义起诉仍然是企业的原告资格问题。但是,也应当看到,股东大会、股东代表大会等,一方面是企业的内部权利人,另一方面,它也是投资人即股东行使权利的组织形式。所以,笔者认为,司法解释的这条规定,同样可以推导出投资人也是利害关系人的结论。只不过在股份制企业中,投资人行使权利仍然要通过股东大会、股东代表大会等形式。
    另外,这里面也有一个值得探讨的问题,就是股东的权益是否完全被企业吸收?股东的权益与股东大会等所代表的权益是否完全是同一权益?大股东的权益在行政决定中如果被保护了,而成千上万小股东的权益在行政决定中则被侵害了。在这种情况下,企业投资人的原告资格能否也适用于股份制企业,目前的司法解释并未解决这些问题,笔者认为,投资人的权益应当得到全面承认与诉讼保护,而不能以企业权益或企业权力机构来抹杀投资人的独立权益与主体地位,也不应当人为地以企业性质来限制投资人的原告资格。
    4、关于企业被终止或改变形态与隶属关系情况下的原告资格问题
    《若干问题的解释》没有规定国有企业被具体行政行为终止或改变形态与隶属关系的,国有企业是否具有原告资格。这是不是意味着在这种情况下,国有企业不具有原告资格呢?
    笔者认为,不是的。无论是国有企业还是非国有企业,都有一定程度的企业权益,我国《行政诉讼法》也明确承认具体行政行为侵犯法律规定的经营自主权的案件属于行政诉讼受案范围。所以,国有企业被侵犯经营自主权的,该国有企业或者其法定代表人可以以原告资格提起行政诉讼的。只不过在实践中,改变国有企业形态与隶属关系的行为往往是由该企业国有资产代表人作出的,国有企业的经营自主权与非国有企业经营自主权的内容也有很大的不同。所以,应当依照相关的法律、法规的规定来具体处理其原告资格问题。
对于非国有企业,《若干问题的解释》规定则更明确、统一,凡行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的,该企业或者其法定代表人可以以原告身份提起行政诉讼。所以,(1)行政机关的注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立、改变隶属关系这些行为形式,只是示范性质的列举规定,不是也不应该是侵犯企业经营自主权的全部形式或限定范围;(2)涉及侵犯企业经营自主权的行政行为,企业本身自然具有原告资格。虽然企业可能已经被行政机关注销,但必须赋予其司法救济的权利与资格,原企业与注销行为有利害关系,具有起诉的原告资格,能够代表企业提起诉讼的既有企业的权力机构,也有法定代表人。
    5、与土地有关的原告主体资格问题
    (1)征收、征用土地中的原告
    (2)土地划拨、出让中的原告
    国有土地的实际使用人对行政机关的土地出让行为,可以提起行政诉讼。
    (3)收回土地使用权中的原告
    (4)土地行政处罚中的原告
    (5)相邻权中的原告。相邻权是一个民法概念。规划许可、建筑许可、颁发房产证、颁发土地证等行政行为都可能涉及相邻权的问题。
    二、行政诉讼中的被告
    行政诉讼的被告,是指由原告指控其具体行政行为违法侵犯原告的合法权益,并经由人民法院通知应诉的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。据此,关于行政诉讼被告的形式要件即只要作出具体行政行为,未经复议、批准、等而被直接诉诸于法院的行政机关,该行政机关就是被告。但也有些复杂形式或特殊情况,在这些情况下的被告资格问题则表现较为复杂。
    1、委托行政情况下的被告确定问题
    我国《行政诉讼法》及《若干问题的解释》规定,由法律、法规、规章授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告,即使该组织超越授权范围行使职权的也是如此。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为,委托的行政机关是被告。很明确,法律、法规的授权具有行政主体资格的直接赋予与确定的性质,使之成为一个独立的行政主体,当然,也就是独立承担责任的主体,自然是被告。而除此授权以外(授权的形式是复杂多样的)其他均属于委托行政,即行政机关将自己合法行政职权委托交由其他组织去行使,由此行为而引起的行政诉讼,其被告当然不能是仅仅受委托行使职权而不拥有该职权的组织。受委托组织不具有独立承担法律责任的主体资格。
理论上关于委托行政有些不同的观点,笔者认为,委托行政至少有以下特征:(1)委托与授权不同,它至少在形式上是一种双方合意行为或过程,是委托机关与受委托组织双方意思表示一致的结果。(2)委托者有行政机关也有法律、法规、规章授权的组织。受委托者既有行政机关也有其他组织。如公安机关委托乡镇人民政府行使处罚权,税收机关委托出版社代征个人所得税等。(3)委托的内容是行使一部分行政职权,当然前提是属于委托者自己的合法职权,而且,必须只是自己享有职权的其中一部分。那种将全部职权交他人行使的“受托”是悖于委托的这种有限性的。在实践中,有些“开发区”的管理机构,受当地政府职能部门的委托,享有与行使几乎是各职能部门的全部行政权,这种所谓的委托,从法理上分析,是有悖于委托制度的性质特征的。另外,委托方必须本身不具有该项职权,否则就不构成权力委托行政,要么是自己行为,要么是一种执行上的协助。行政诉讼的委托始终针对行政决定或处理权而言的。但另外一个非常重要的方面,就是我们所说的被告必须是被诉行政行为的主体,是指被告必须是该行政行为法律上的行为主体,即该行政行为在法律上归属与该主体。
    2、不作为行政行为情况下的被告问题
    行政行为有作为与不作为之分,在不作为时,由于行为主体是消极地不履行法定职责,当然并没有什么行政决定文书,此时被告适格问题显得似更复杂。科学的标准应该是:把公民、法人、其他组织的申请对象与该被告申请机关是否有不作为的行为结合起来确定。因此:(1)原告是否曾经要求行政机关作为过。如申请履行保护职责,要求颁发有关证照,要求行政复议,等等。(2)被告是否针对原告的要求有不作为的行政行为。只有在被告确有不作为行政行为情况下,才会有确定不作为行政行为的被告资格问题。当然,这种不作为有两种形式:(1)不予答复,即被申请机关没有作出任何作为的行政行为;(2)拒绝,即被申请机关虽然作出有行政决定,但其内容则是否定了申请的要求。这其中可以是全部拒绝,如申请复议却作出不予受理复议的决定。也可以是部分拒绝,如申请复议行政行为并要求行政赔偿,复议机关撤销了原具体行政行为,但对行政赔偿部分却不予处理,或者干脆不予答复。法理上也有把拒绝行为当作作为行政行为看待的,认为拒绝本身是一种作为行为形态,因此对拒绝行为如有不服应按作为行为提起诉讼。其实,拒绝行为具有形式与内容的分离性质,形式上是作为行为,内容却是不作为行为。以作为行为诉讼还是以不作为行为诉讼,应根据具体情形而定。如工商居拒绝给某人核发执照,宜以拒绝作为行为诉讼标的,就此审查拒绝理由是否成立。如果申请人有3项不符合核发执照的条件,工商局只以其中之一拒绝,在这种情况下,法院当然不能判令工商局给申请人核发执照。但是,如果公民报案被公安机关拒绝了,则可以以公安居不作为为行为诉讼标的,法院可以判令公安居立案查处,保护申请人的权利。如果法院再以拒绝立案的不作为行为为诉讼标的,撤销公案机关的拒绝行为,对申请人实际上起不到保护权益的作为,这样的诉讼实在没有什么实质意义。
     3、内设机构的被告资格问题
     在我国行政管理实践中,较为普遍地存在许多临时性机构或临时性综合机构,这些机构或者是一个行政职能机关设立的,或者是由几个行政职能机关共同组建的,或者是由同级政府牵头由几个职能部门组建的。我们认为,这些机构都属于政府或职能机关体系内的内设机构。在实践中,这种内设机构比较复杂、形式多样,有些属于事业性质,有些属于行政机否性质,有些有一定的行政经典,有些没有行政经费,有些不能以自己名义对外,有些则以己名义对外,等等。例如,“拆迁安置管理办公室、“城市建设综合开发管理办公室、“民用煤市场整顿领导小组,等等。这些内设机构有这样一些特征;(1)它不是政府的常设职能部门,而是职能部门以外的临时性质的管理机构;(2)它是行政机关自己设立的机构或者是政府牵头由若干行政机关共同设立的机构,属于内设机构;(3)它被赋予了一定的行政管理职能,或者是专司部分行政管理职能,或者是行政民事职能兼具的机构。
      对于这种内设机构不能做被告,人们的认识不完全一致。如果法律、法规、规章对内设机构有行政授权,他能在法律上以自己的名义作出行政行为,该内设机构实际上已经外化,取得了独立主体的资格,应以该机构为被告。如果没有法律、法规、规章的明确授权,无论事实上内设机构是否以自己名义作出行政行为,他仍不具独立承担法律责任的能力,他的行为则应当由组建或设立他的政府或行政机关复杂,即被告应当是设立或组建他的政府或行政机关。因为《若干问题的解释》明确规定,行政机关在没有法律、法规、规章规定的情况下,“授权”其内设机构、派出机构或者其他组织实施行政行为应当视为委托。依委托的原理,当然是委托机关而不是被委托机构做被告。
    4、行政机关被撤销的继续行使其职权的限制机关是被告。
    三、行政诉讼的受案范围
    1、行政机关的证明行为
    (1)表现为出具证明或者介绍信
    (2)火灾事故责任认定
    (3)产品质量认证行为
    (4)工伤事故责任认定
    (5)交通事故责任认定
    (6)医疗事故鉴定结论
    (7)公证行为不是行政行为
    2、行政奖励行为
    内部和外部奖励行为之分。
    3、通知行为
    4、涉及姓名权的行为
    5、涉及人事争议的行政诉讼
    (1)行政机关对非其内部工作人员作出的行政处分行为可以起诉
    (2)对人事仲裁委员会的仲裁行为可以起诉。
    6、对影响债权实现的房地产权属变更登记行为,债权人可以提起行政诉讼。
    中华人民共和国合同法第74条: 因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产,对债权人造成损害的,债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产,对债权人造成损害,并且受让人知道该情形的,债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。但民事诉讼无法撤销行政行为,根据程序正当性的原则,结合、最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”,应当将此纳入行政诉讼范围。
     四、起诉期限问题
     1、中华人民共和国行政诉讼法
     第38条 公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的,复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。
  申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
    第39条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。
    第40条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,由人民法院决定。
第41条 行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
  复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的,适用前款规定。
     第42条 公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。
    第43条 由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。
    五、举证责任
    (一)原告的举证责任
    1、举证范围
    第27条 原告对下列事项承担举证责任:
  (一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;
  (二)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;
  (三)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;
  (四)其他应当由原告承担举证责任的事项。一些诉讼行为本身为导致诉讼结果的事实时,如拒不到庭,撤诉等,未必都由被告负举证责任。另一种情况是:被告提出的证据足以证明一个事实时,原告如不能以新的证据驳倒被告的证据,就可能受败诉后果,这是一种推进责任中的原告的举证责任。
     另外, 第6条规定:原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。
     2、举证期限 
    原告的举证必须遵守法定期限。 《行政证据规定》第7条规定了原告应当在开庭审理前或者人民法院指定的证据交换之日提供证据
    (二)被告的举证责任
    最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条:“根据行政诉讼法第三十二条第四十三条的规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
  被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由,不能在前款规定的期限内提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的,被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。
  最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第2条:“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以在第一审程序中补充相应的证据”。
    六、关于行政诉讼的管辖
    (一)地域管辖
    行政诉讼法
    1、第17条 行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
    2、第18条 对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。
解释:行政诉讼法十八条规定的“原告所在地”,包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。
  行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的,被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的,既可以向被告所在地人民法院提起诉讼,也可以向原告所在地人民法院提起诉讼,受诉人民法院可一并管辖。
    3、第19条 因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。
    (二)级别管辖
    最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定
    (2007年12月17日最高人民法院审判委员会第1441次会议讨论通过)  
    第一条 有下列情形之一的,属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件:
  (1)被告为县级以上人民政府的案件,但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外;
  (2)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;
  (3)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;
  (4)其他重大、复杂的案件。
  第二条 当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权,直接向中级人民法院起诉,中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理:
  (1)指定本辖区其他基层人民法院管辖;
  (2)决定自己审理;
  (3)书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。
  第三条 当事人向有管辖权的基层人民法院起诉,受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定,当事人向中级人民法院起诉,中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理:
  (1)要求有管辖权的基层人民法院依法处理;
  (2)指定本辖区其他基层人民法院管辖;
  (3)决定自己审理。
  第四条 基层人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的,可以报请中级人民法院决定。中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理:
  (1)决定自己审理;
  (2)指定本辖区其他基层人民法院管辖;
  (3)决定由报请的人民法院审理。
  第五条 中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件,根据案件情况,可以决定自己审理,也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。
  第六条 指定管辖裁定应当分别送达被指定管辖的人民法院及案件当事人。本规定第四条的指定管辖裁定还应当送达报请的人民法院。
  第七条 对指定管辖裁定有异议的,不适用管辖异议的规定。
  第八条 执行本规定的审理期限,提级管辖从决定之日起计算;指定管辖或者决定由报请的人民法院审理的,从收到指定管辖裁定或者决定之日起计算。
  第九条 中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件需要由上一级人民法院审理或者指定管辖的,参照本规定。
  第十条 本规定施行前已经立案的不适用本规定。本院以前所作的司法解释及规范性文件,凡与本规定不一致的,按本规定执行。
    七、行政诉讼的审查内容
    1、证据是否确凿充分
    2、适用法律是否正确
    3、程序是否合法
    4、是否超越职权或滥用职权
    5、行政处罚是否公正
    八、裁判方式问题
    1、维持
    2、撤销
    3、变更
    4、驳回诉讼请求
    5、确认违法
    6、确认无效
 
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