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河南省律师担任政府法律顾问工作推进及经验交流会会议纪要
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河南省律师担任政府法律顾问工作推进及经验交流会会议纪要
 

河南省律师协会行政法律业务委员会

关于河南省律师担任政府法律顾问工作推进

及经验交流会的会议纪要

 

201491819日,由河南省律师协会行政法律业务委员会主办,漯河市律师协会承办的“河南省律师担任政府法律顾问工作推进及经验交流会”在漯河市金都大酒店召开,来自全省各地市的近百名律师代表参会,河南省司法厅律师工作指导处处长黄兴士、河南省律师协会副会长马书龙、河南省政府法制办经济法规处处长李海僧、漯河市政府法制办主任伊江浩等领导同志出席会议并发表讲话,会议由河南省律师协会常务理事、行政法律业务委员会主任陈启超主持。漯河市司法局副局长李志远致欢迎词,当地媒体对会议进行了报道。

一、会议宗旨

在党的十八届三中全会明确提出要普遍建立法律顾问制度的背景下,本次会议确定的宗旨是:一是总结回顾近年来我省律师担任政府法律顾问工作取得的成果;二是交流担任政府法律顾问工作的好的经验;三是对建立律师担任政府法律顾问的长效机制和进一步推动我省律师担任政府法律顾问工作进行探讨,明确努力的方向。

二、会议形成的共识

与会代表一致认为律师为政府提供法律服务工作意义重大,具有良好的政治效果、社会效果,市场前景广阔。展业方式正在经历由律师自发拓展政府法律服务,逐步向促进政府自觉要求法律服务过渡;服务内容正在由事后“灭火”向事前“防火”转变;服务方式在从单兵作战方式向集团服务改变;无偿为政府提供法律服务正在向有偿提供法律服务转变。

(一)我省律师担任政府法律顾问工作取得明显成效

从律师服务法治政府建设情况看,服务领域在不断扩大,从早期的代理政府参加诉讼,协助政府审查经济合同,拓展到为政府涉法事务及重大决策提供法律咨询、论证服务,参与政府有关规范性文件草案的起草与修改,参与政府重大涉外项目、招商引资项目谈判和国有企业改制、重组等活动并提出法律论证意见等,成效显著,越来越受到各级政府的重视。一些地方已经实现了市县乡三级政府法律顾问全覆盖。

(二)政府法律顾问制度的普遍建立是大势所趋,律师业应抓住当前的大好机遇。

党的十八大将依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成,作为2020年全面建成小康社会目标的重要内容之一。党的十八届三中全会提出建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,并作出“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”的工作部署,为普遍建立政府法律顾问制度提供了明确的依据,为律师服务法治政府建设指明了方向,提出了新的更高的要求,也为律师从事政府法律服务开辟了巨大空间。

深入推进依法行政、加快建设法治政府,是全面推进依法治国的中心环节。律师队伍是实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量。政府机关建立法律顾问制度,聘请律师担任法律顾问,是促进科学、民主、依法决策的重要保证,是规范政府行为,有效推进依法行政的重要手段,是防范和化解社会矛盾纠纷机制的重要途径。建立法律顾问制度,旨在紧紧围绕促进区域经济发展和民生改善工作,充分发挥政府法制部门的工作职能和专业社会组织的知识优势,通过全面建立政府法律顾问制度,建立健全政府法律顾问体系,提高政府依法行政的能力和水平。一些兄弟省市已就普遍建立法律顾问制度进行了部署,我省郑州市人民政府、平顶山市人民政府也已出台文件对这项工作作出安排。漯河市政府专门就这项工作进行了调研,形成了《充分发挥律师作用  服务法治政府建设——关于我市律师担任政府法律顾问工作的调查与思考》的调研报告,对普遍建立政府法律顾问制度提出了有针对性的建议。

我们应该敏锐地认识到我国的民主法治建设、依法行政工作又向前进了一步,律师业遇到了新的发展机遇;律师同仁应快速反应,做好各项准备,乘势而上,使律师服务政府工作再上新的台阶,同时也能使律师界为我国的民主法治建设尤其是依法行政工作做出更大的贡献!

(三)我省律师担任政府法律顾问工作存在的主要问题

1、政府及相关部门聘请法律顾问的意识不强。

在当今市场经济条件下,政府购买服务是通行的做法,国务院办公厅已经出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,但部分领导对政府购买法律服务认识不到位,总认为律师为政府做事是应该的。法律顾问也多在经济、行政纠纷发生后才介入,在许多重大经济社会决策前介入少,或者根本就没有介入。在一些重大经济社会问题决策前,没有充分发挥法律顾问从法律方面审查、论证和事前法律风险防范的作用。

2、法律顾问工作缺乏有力的政策支撑。

目前,省政府和绝大部分省辖市没有制定政府及政府部门聘请法律顾问的文件,没有对普遍建立政府法律顾问制度作出统一部署。现有政府法律顾问的聘请程序不规范,法律顾问的工作范围、职责、工作方式不明确,法律顾问的地位不高,话语权不够,缺少绩效考核机制,没有把政府法律顾问工作及运行情况作为各级政府考核、评先评优的内容和依据。

3、法律顾问配备率偏低。

目前,全省各级政府部门和乡镇政府、街道办事处聘请法律顾问覆盖面还比较低,大部分政府部门还没有聘请法律顾问,在事业单位、党的机关、社会团体聘请法律顾问的更是少见。

4、法律顾问经费投入不足。

绝大多数法律顾问经费没有列入财政预算,很多单位均是在单位办公费中支出,制约了工作的开展。同时,聘请法律顾问单位支付的服务费普遍偏低,甚至于个别单位还没有支付固定的法律顾问费,极大地影响了法律顾问工作积极性,法律顾问的作用没有得到应有发挥。

(四)推动律师担任政府法律顾问工作的路线图

工作目标:借助中共十八届三中全会和即将召开的十八届四中全会的东风,全面建立健全各级政府法律顾问制度,形成省、市、县(市、区)、乡镇(街道)四级政府法律顾问网络体系。各级政府、经济开发区和具有行政执法主体资格的各级政府工作部门全部建立法律顾问制度。同时,通过政府法律顾问制度建设,示范引领和推进带动事业单位、企业、农村、社区法律顾问制度的进一步完善,形成与经济社会发展和公众法律服务需求相适应的法律服务体系,满足社会各层次的法律服务需求。为了实现这一目标,需要做好以下工作:

1、司法行政机关和省、市律协要加大推动力度。

司法行政机关和省、市律协要充分发挥与政府机关的沟通桥梁作用,加强宣传推广和理念引导,提高政府对律师服务价值的自觉意识。向政府领导宣传十八届三中全会决定中关于“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,和“普遍建立法律顾问制度”的要求及政府购买法律服务的理念,让各级政府真正意识到政府法律顾问工作的重要作用,促使各级政府及政府部门充分认识律师在转变政府职能和建设法治政府中的功能定位和重要价值,确立以法治思维和法治方式解决问题的理念,自觉树立购买律师服务的意识。

2、政府出台政策,明确相关要求。

将普遍建立政府法律顾问制度作为推进法治建设的一项重要举措,推动由省、市政府下发文件就普遍建立政府法律顾问制度工作进行专门部署,要求各级政府和具有行政执法主体资格的各级政府工作部门、经济开发区、产业集聚区、人民团体和事业单位全部建立法律顾问制度,聘请专职律师担任法律顾问,形成省、市、县(区)、乡镇(街道)四级政府法律顾问网络体系,实现政府法律顾问全覆盖。同时,对法律顾问的工作职责、奖惩机制、考核体系等问题作出具体规定。建立法律顾问服务经费保障机制,由政府采取购买服务的方式列入同级财政预算。

3、落实工作责任,规范运作程序。

推动将普遍建立政府法律顾问制度工作纳入各行政机关年度目标责任考核体系,以确保工作落到实处。明确各级司法行政机关和政府法制机构为本级政府及所属部门和人民团体、事业单位普遍建立法律顾问制度工作的责任单位。其中,政府法制机构负责对本级政府所属部门、机构的政府法律顾问工作进行指导和规范。法律顾问聘任程序由聘任单位启动,采取聘任单位定向邀请、公开选聘和从业机构推荐等方式,按照法律顾问聘任基本条件择优聘任,并报司法行政机关备案。

4、加强教育管理,提升队伍素质。

省、市、县司法行政机关和省、市律师协会要负责法律顾问的联络、协调和管理,对法律顾问的聘任及工作开展情况进行指导、检查和监督,建立法律顾问日常管理、信息通报、绩效考评和动态管理等机制,确保法律服务质量。加强政府法律顾问队伍建设,加强专业培训和业务管理,不断提高政府法律顾问队伍的综合素质和服务能力。在政府法律顾问队伍中深入开展职业道德和执业纪律教育、法律顾问工作制度教育,为服务法治政府建设提供一支数量较大、素质较高、结构优化、互为补充的法律服务队伍。要及时总结推广各地政府法律顾问工作的好经验、好做法,不断推进和深化政府法律顾问工作。

5、省、市律协要开展律师担任政府法律顾问工作的研究,探索方法,规范业务,提供理论支持。
   
一是开展律师担任政府法律顾问的工作内涵研究,积极拓展为政府及政府部门服务的内容,围绕服务政府依法行政、服务政府提高决策质量、服务政府科学管理市场和经济事务、服务政府为百姓办实事谋利益等方面的工作内容,开拓政府法律顾问业务种类。二是开展律师担任政府法律顾问工作业务培育研究。研究如何扩大政府法律顾问工作覆盖面和如何拓展业务,研究如何在社会上树立尊重知识、尊重律师服务的理念,促进政府购买律师服务,用优质服务赢得政府依赖、倚重,成为政府离不开的参谋和助手的途径。三是开展规范律师担任政府法律顾问工作和业务标准研究。研究为政府服务的方式方法,提高服务质量,建立业务标准,业务规则,制定《河南省律师担任政府法律顾问业务操作指引》,在提升服务质量上作出努力。

 (五)律师担任政府法律顾问的工作方法

担任政府法律顾问律师的主要经验及做法是要坚持服务大局,找准工作定位,充分考虑行政机关的特点和法律需要,有针对性地提供法律服务。

1、找准定位。

正确界定政府法律顾问在政府工作中的地位是发挥政府法律顾问作用的基础。概括来讲,表现为四个方面:一是非官方的性质。政府法律顾问不是政府的工作人员,由政府择优聘用,与政府没有领导与被领导的的关系。二是专家型的组成。政府法律顾问由具有丰富执业经验、熟悉政府工作和良好职业道德的优秀律师担任,不是每一个律师都适合担任政府法律顾问。三是咨询性的职能。政府法律顾问不具有行政职权,只接受政府委托,对具体问题提出法律意见,供政府决策参考,但不承担决策责任。四是服务性的任务。政府法律顾问负责办理政府委托的法律事务,提供准确、及时的法律服务。

2、机制保障。

以政府法制机构为依托,是做好政府法律顾问工作的机制保证。从职能和作用上来说,政府法制机构和政府法律顾问不谋而合地扮演着政府的参谋和助手的角色,政府法律顾问职能可看作是政府法制机构职能的自然延伸;政府法制机构的法定地位及工作职责性质决定了其在行政管理业务与法律专业技能的紧密结合上,在政府需求信息的掌握以及在领会和把握行政决策意图等各方面都具有独特的优势;政府法制机构所具有的利益超脱性和中立性,也与政府法律顾问的特征和价值取向相一致,这都为法律顾问工作的开展提供了便利和保障。

3、敢于说“不”,善于说“行”。

政府法律顾问要按照做高级参谋、得力助手、合格顾问的要求,对于涉及法律的重大问题,依法办事,坚持原则,敢于说不;对于党委、政府的重大决策、事关全局的重大问题,善于说行,用法律支持和保障领导意图和群众利益的实现。敢于说“不”,代表律师守法的勇气;善于说“行”,则代表律师适法的智慧。律师在说“不行”的同时,还要说明怎样做才能“行”,就是给出解决问题的替代方法。这样,不但可以推进行政,还可体现律师的价值。

4、强调法律风险,引起领导重视。

有时候,当领导意志与法律顾问意见不一致,暂且找不到解决途径时,律师应当强调法律风险,以引起领导重视。尤其是强调刑事风险,说明违法行政必然引起违法犯罪,领导往往会冷静思考。

5、要有所为,有所不为。

政府法律顾问,不是政府的组织机构,更不是政府的职能部门,当然也不是政府的附庸。它是一个独立于政府行政序列之外而又为政府提供咨询的中介职业和智囊团体。因此,政府法律顾问工作与政府的具体行政行为应当保持一定的剥离和超脱,即要有所为,也有所不为。

三、行政法律业务委员会工作会议的情况

省律协行政法律业务委员会在“河南省律师担任政府法律顾问工作推进及经验交流会”会议期间,召开了年度工作会议。会议由陈启超主任主持,副主任张书占、李新颖、卢延祥和执行委员参加会议,委员及部分律师列席了会议。会议包括以下内容:

(一)对会议收到的论文进行评选,并颁发了获奖证书。其中:

一等奖:

1、《如何当好政府法律顾问》,作者:张书占

2、《政府法律顾问制度比较研究》,作者:祁雪瑞

二等奖:

1、《法治中国律师梦——政府法律顾问工作探析》,作者:商顺立

2、《律师担任政府法律顾问工作探索与研究》,作者:米宗周

3、《律师服务法治政府建设途径探析》,作者:刘广勋

4、《浅议律师如何做好政府法律顾问》,作者:马书斌

5、《政府法律顾问的经历与回味》,作者:孙东升

6、《律师担任政府法律顾问的体会与建议》,作者:韩富敏

三等奖:

1、《增进政府法律顾问法律服务的思考》,作者:刘红军

2、《担任政府法律顾问工作的点滴感受》,作者:肖庆喜

3、《浅谈律师担任政府法律顾问》,作者:冯文锋

4、《律师服务法治政府建设探析》,作者:郑智勇

5、《律师在政府法律顾问工作中的角色与定位》,作者:张红克

6、《律师参与政府重大投资项目的困境与现实应对》,作者:周斌

7、《政府聘请律师担任法律顾问的思考》,作者:张水山

8、《律师担任政府法律顾问,促进国家治理现代化》,作者:冯涛

(二)讨论制定《政府法律顾问业务操作指引》内容及分工安排。

会议确定“总则”部分由马书斌律师起草,“法律意见”部分由刘广勋律师起草,“规范性文件起草”部分由张水山律师起草,“重大项目合同审查”部分由张书占律师起草,“参与政府决策”部分由李新颖律师起草,“法制宣传及其他”部分由刘红军律师起草。初步汇总通稿由卢延祥律师负责。

(三)对下一步委员会工作进行讨论并征求意见。

 

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