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充分发挥律师作用 服务法治政府建设
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充分发挥律师作用 服务法治政府建设
    ——关于漯河市律师担任政府法律顾问工作的调查与思考 

为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,进一步加强法治政府建设,推动我市各级各部门普遍建立政府法律顾问制度,市政府办公室、市政府法制办、市司法局、市律师协会组成调研组,采取问卷调查、代表座谈、实地走访等形式,对我市律师担任政府法律顾问工作进行了专题调研。现将有关情况报告如下。

一、外地普遍建立政府法律顾问制度的做法

十八届三中全会作出“普遍建立法律顾问制度”的决定后,先后有河北省石家庄市、江西省上饶市、重庆市渝北区、湖北省恩施州等地作出了部署。有关情况如下:

石家庄市:201312月市政府出台《关于充分发挥律师在法治政府建设中的作用,进一步加强政府法律顾问制度建设的意见》,要求:20146月底前,市政府及市政府各部门(单位)建立政府法律顾问制度;201412月底前,各县(市、区)政府完成政府法律顾问制度建设工作。

上饶市:20143月市政府出台《关于普遍建立政府法律顾问制度的意见》,要求:到2014年底,全面建立健全各级政府法律顾问制度,形成市、县(市、区)、乡镇(街道)三级政府法律顾问网络体系。各级政府、经济开发区、三清山管委会、乡镇(街道)和具有行政执法主体资格的各级政府工作部门全部建立法律顾问制度。

重庆市渝北区:20144月区政府下发《关于全面推行政府法律顾问制度的通知》,要求:20146月底前,区政府各部门基本实现100%聘请法律顾问;到2014年底,基本建成政府法律顾问体系,实现区政府各部门、街镇、园区、区属国有公司法律顾问全覆盖。

恩施州:20145月州委、州政府出台《普遍建立法律顾问制度的实施意见》,要求:到2014年底,州、县市、乡镇党委政府普遍建立法律顾问制度,50%左右的党委政府部门、人民团体和国有企事业单位和30%左右的村()民委员会组织、非公有制经济组织建立法律顾问制度;到2015年底,所有党委政府部门、人民团体和国有企事业单位,60%左右的村()民委员会组织、非公有制经济组织建立法律顾问制度;到2016年底,实现建立法律顾问制度全覆盖。

二、我市律师担任政府法律顾问情况

从政府及政府部门聘请律师担任法律顾问情况来看,市政府、各县区政府及城乡一体化示范区、经济技术开发区、西城区管委会均聘请有律师担任法律顾问,基本形成了市、县(区)两级政府法律顾问工作架构,确立了较为稳定的服务模式和服务范围。市房管局、市国土资源局、市工商局、市质量技术监督局、市国资委,市商务局、市地税局、市规划局、市水利局、市公路局、市房屋征收办等单位和部门聘请有法律顾问。全市55个乡镇(街道办事处)政府聘请法律顾问的不足20%,县(区)直部门聘请法律顾问的比例也不高。从律师服务法治政府建设情况看,服务领域在不断扩大,从早期的代理政府参加诉讼,协助政府审查经济合同,拓展到为政府涉法事务及重大决策提供法律咨询、论证服务,参与政府有关规范性文件草案的起草与修改,参与政府重大涉外项目、招商引资项目谈判和国有企业改制、重组等活动并提出法律论证意见等,成效显著,主要包括以下几个方面:

(一)对政府或政府部门重大决策提供法律服务或进行法规政策审核。

一是为我市重大经济项目决策提供法律服务。担任市政府、市国资委、市发展投资公司法律顾问的律师参与了双汇集团国有股转让、漯河市发展投资有限公司股权划转、王店立交桥收费站回购等事项的法律论证工作,为当地的经济发展作出了应有的努力。二是对政府在对外交往、重大经济项目谈判、重大招商引资中涉及的重要法律问题提供咨询和论证意见。担任郾城区政府法律顾问的律师参与了淞江路食品批发市场遗留问题、五里庙城中村改造的法律论证工作,并对有关合同、协议进行审查或修改。担任舞阳县政府法律顾问的律师参与对舞阳特色商业区规划及相关合同的审查和法律论证。西城区管委会将其全部对外交往、重大经济项目谈判、招商引资合同,都交由法律顾问审查。漯河市土地储备中心将其全部土地收储合同交由法律顾问审查,提出修改意见,签署审查意见。三是为政府重大基础设施项目投资提供法律服务。担任沙澧产业集聚区管委会法律顾问的律师对集聚区西扩及园区基础设施建设提供专项法律服务。四是为政府起草或拟发布的规范性文件草案进行合法性审查或法律论证。如舞阳县政府出台的招商引资奖励办法、市房管局起草的房屋遗留问题处理意见,都由其聘请的法律顾问进行合法性审查,保证了规范性文件的合规性。

(二)参与涉访、涉诉等法律事务。

近年来,受政府或者部门委托,我市担任政府及政府部门法律顾问的律师每年代理行政或民事案件都有数十件之多,较好地维护了政府依法行政工作。如,召陵区翟庄街道英杨村城中村改造中,部分村民因对补偿安置结果不满意,多次上访,并向漯河市中级法院提起行政诉讼,经召陵区政府法律顾问积极准备应诉材料,协助理清应诉思路,法院最终驳回了村民的起诉,有效地推动城中村改造改造的顺利开展。舞阳温阳服饰公司因经营不善拖欠职工工资引起群体性上访,县政府法律顾问在陪同县领导接访过程中,积极引导职工走法律途径解决问题,最终平息了事态。

(三)对国有企业改制和企业破产等事项提供法律指导。

近年来,我市各级政府的法律顾问参与处理了漯河市车辆厂、漯河市双龙纺织有限公司、市供销系统企业、舞阳县国有粮食企业改制遗留问题的处理,协助政府化解矛盾,维护职工合法权益。

(四)协助政府处理处理突发性重大事件。

2012423220省道舞阳县境内发生“4.23重大交通事故事件”,舞阳县政府法律顾问提出对死亡人员“同命同价”的法律建议,得到了县政府领导采纳,并根据这一建议开展工作,为快速处置这一事件奠定了基础。

(五)协助开展法制宣传教育等工作。

我市律师积极参加“企业周边环境集中整治行动”,为漯河市三区两县产业聚集区和重点建设项目周边18个乡镇的村组干部开展法制教育,提升了基层干部群众的法制观念,受到了领导和群众的好评。担任乡镇政府、街道办事处法律顾问的律师,参与乡村、社区法律事务的处理,协助基层政府依法行使职权。

三、我市律师担任政府法律顾问工作存在的主要问题

一是各级政府及相关部门聘请法律顾问的意识不强。在当今市场经济条件下,政府购买服务是通行的做法,国务院办公厅已经出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,但部分领导对政府购买法律服务认识不到位,总认为律师为政府做事是应该的。法律顾问也多在经济、行政纠纷发生后才介入,在许多重大经济社会决策前介入少,或者根本就没有介入。在一些重大经济社会问题决策前,没有充分发挥法律顾问从法律方面审查、论证和事前法律风险防范的作用。

二是法律顾问工作缺乏有力的政策支撑。目前,我市没有制定政府及政府部门聘请法律顾问的文件,没有对普遍建立政府法律顾问制度作出统一部署。现有政府法律顾问的聘请程序不规范,法律顾问的工作范围、职责、工作方式不明确,法律顾问的地位不高,话语权不够,缺少绩效考核机制,没有把政府法律顾问工作及运行情况作为各级政府考核、评先评优的内容和依据。

三是法律顾问配备率偏低。目前,我市各级政府部门和乡镇政府、街道办事处聘请法律顾问覆盖面还比较低,大部分政府部门还没有聘请法律顾问,在事业单位、党的机关、社会团体聘请法律顾问的更是少见。

四是法律顾问经费投入不足。绝大多数法律顾问经费没有列入财政预算,很多单位均是在单位办公费中支出,制约了工作的开展。同时,聘请法律顾问单位支付的服务费普遍偏低,甚至于个别单位还没有支付固定的法律顾问费,极大地影响了法律顾问工作积极性,法律顾问的作用没有得到应有发挥。

四、对我市普遍建立政府法律顾问制度的建议

进一步加强政府法律顾问工作,引导律师积极介入政府行政决策和行政执法各领域环节,有利于增强政府法治意识、法治思维,提高依法决策、依法行政水平;有利于更好地规范政府行为、完善执法体制,有效防范法律风险,切实做到依法公正执法和规范文明执法,不断提高政府的公信力和执行力。

(一)抓紧出台政策,明确相关要求。

将普遍建立政府法律顾问制度作为推进法治漯河建设的一项重要举措,由市司法局会商市政府法制办市财政局,起草《漯河市人民政府关于普遍建立政府法律顾问制度的意见》,经市政府研究同意后印发。进一步就普遍建立政府法律顾问制度工作进行专门部署,要求各级政府和城乡一体化示范区、经济技术开发区、西城区管委会、具有行政执法主体资格的各级政府工作部门、产业集聚区、人民团体和事业单位全部建立法律顾问制度,聘请专职律师担任法律顾问,形成市、县(区)、乡镇(街道)三级政府法律顾问网络体系,实现政府法律顾问全覆盖。同时,对法律顾问的工作职责、经费保障、奖惩机制、考核体系等问题作出具体规定。建立法律顾问服务经费保障机制,由政府采取购买服务的方式列入同级财政预算。

(二)落实工作责任,规范运作程序。

将普遍建立政府法律顾问制度工作纳入县(区)和市直单位年度目标责任考核体系,以确保工作落到实处。明确各级司法行政机关和政府法制机构为本级政府及所属部门和人民团体、事业单位普遍建立法律顾问制度工作的责任单位。其中,政府法制机构负责对本级政府所属部门、机构的政府法律顾问工作进行指导和规范,乡()人民政府、街道办事处的政府法律顾问工作,由各县()政府法制机构负责指导和规范。法律顾问聘任程序由聘任单位启动,采取聘任单位定向邀请、公开选聘和从业机构推荐等方式,按照法律顾问聘任基本条件择优聘任,并报司法行政机关备案。

(三)加强教育管理,提升队伍素质。

市司法局和市律师协会负责法律顾问的联络、协调和管理,对法律顾问的聘任及工作开展情况进行指导、检查和监督,建立法律顾问日常管理、信息通报、绩效考评和动态管理等机制,确保法律服务质量。加强政府法律顾问队伍建设,加强专业培训和业务管理,不断提高政府法律顾问队伍的综合素质和服务能力。在政府法律顾问队伍中深入开展职业道德和执业纪律教育、法律顾问工作制度教育,为服务法治政府建设提供一支数量较大、素质较高、结构优化、互为补充的法律服务队伍。对在服务法治政府建设中作出突出贡献的顾问律师和律师事务所进行表彰奖励,树立先进典型,提高广大律师投身法治政府建设事业的积极性和主动性。及时总结推广各地政府法律顾问工作的好经验、好做法,不断推进和深化政府法律顾问工作。

 (漯河市政府办研究室 漯河市法制办 漯河市司法局 漯河市律师协会)

 

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